W siedzibie Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Kielcach w dniu 17 listopada, odbył się briefing prasowy, na którym przedstawiono wyniki kontroli: „Prowadzenie postępowań mandatowych i stosowanie pouczeń przez funkcjonariuszy straży miejskich oraz egzekwowanie grzywien nałożonych przez nich w drodze mandatu karnego.”. Kontrole koordynowała Delegatura NIK w Kielcach.
W briefingu udział wzięli: Grzegorz Walendzik – Dyrektor Delegatury NIK w Kielcach, Krzysztof Wilkosz – wicedyrektor Delegatury NIK w Kielcach, Michał Jędrzejczyk – Radca Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Marzena Baradziej – główny specjalista kontroli państwowej oraz Łukasz Pawelski – p.o. rzecznik prasowy NIK.
– Kontrola zakończyła się bardzo ważnymi wynikami, przedstawiliśmy szereg postulatów, mających na celu usprawnienie działania straży miejskiej – mówił podczas briefingu Michał Jędrzejczyk.
Kary według uznania straży miejskiej. NIK apeluje o zmianę przepisów
Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, że w badanym okresie (2019-2021) decyzja o ukaraniu przez straż miejską zależała przede wszystkim od indywidualnego podejścia funkcjonariusza do konkretnego wykroczenia i od miasta, w którym do niego doszło.
Ta uznaniowość wynika z tego, że w obowiązujących przepisach nie sprecyzowano zasad stosowania tzw. środków oddziaływania wychowawczego (np. pouczenia, zwrócenia uwagi, ostrzeżenia). Powodem uznaniowości może być również brak organu nadrzędnego nad strażami miejskimi, który wprowadziłby jednolite procedury. Zachowanie funkcjonariuszy w czasie interwencji regulują obecnie procedury wewnętrzne przyjęte w danej jednostce. Problem w tym, że nie wszędzie obowiązują – wprowadziła je zaledwie 1/3 skontrolowanych straży.
– W przypadku straży miejskiej przepisy nie konkretyzują okoliczności, w których można odstąpić od mandatu, kiedy można zamienić mandatowanie na pouczenie. Karanie za przekroczenia prawa powinno być jasno określone, jednoznaczne i konsekwentne do końca. W przeciwnym wypadku osobami regulującymi kwestie kar są osoby do tego nieuprawnione, na przykład lokalni włodarze – mówił podczas wystąpienia Grzegorz Walendzik.
Skoro za czyn o tej samej kwalifikacji prawnej, np. za spożywanie alkoholu w miejscu publicznym, funkcjonariusz może nałożyć grzywnę lub udzielić pouczenia, niezbędne jest by właściwie opisał i samo wykroczenie, i powody swojej decyzji. Tymczasem nieprawidłowe dokumentowanie okoliczności popełniania wykroczeń NIK wykryła we wszystkich 12 skontrolowanych jednostkach. W przypadku interwencji zakończonych pouczeniem problem ten dotyczył od 50% do 100% badanych spraw.
Nie bez znaczenia było także miejsce, w którym popełniono wykroczenie. W 2021 r. w Starachowicach straż miejska decydowała się najczęściej – w 86% przypadków – na pouczenie sprawcy, z kolei w Karpaczu 82% wykroczeń zakończyło się wystawieniem mandatów. Zróżnicowana była również ich wysokość. Średnia kwota z trzech lat objętych kontrolą wyniosła od 73 zł w Inowrocławiu do 180 zł we Wrocławiu.
Problemy w egzekwowaniu wystawionych mandatów
Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała również, że nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która weszła w życie w lutym 2021 r. nie usprawniła systemu poboru i egzekucji grzywien. W ponad połowie skontrolowanych urzędów miast, proces egzekwowania mandatów nałożonych przez strażników miejskich był nieprawidłowy i nieskuteczny. Z powodu niewysłania upomnień albo niepodjęcia kolejnych działań po ich skutecznym doręczeniu, od osób ukaranych grzywną urzędy nie odzyskały w sumie blisko 1 mln zł. Z kolei we wszystkich skontrolowanych urzędach doszło do przedawnienia należności z tytułu grzywien, których łączna kwota przekroczyła 13 mln zł.
Mając na uwadze wyniki kontroli, Izba złożyła także wnioski o zmianę przepisów. Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji — o wprowadzenie obowiązku takiego dokumentowania wykroczenia przez straż miejską, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego funkcjonariusz nie wystawił sprawcy mandatu, a jedynie go pouczył, a do Ministra Finansów — o wprowadzenie rozwiązań zapobiegających sytuacji, w której koszty wyegzekwowania grzywny będą wyższe niż sama grzywna.
Jak rozmawiać, aby uniknąć mandatu…
W rozmowie z kontrolerami NIK strażnicy miejscy tłumaczyli, że ich reakcja na wykroczenie jest uzależniona najczęściej od okoliczności, wagi popełnionego czynu i zachowania sprawcy. Surowszą karę powoduje:
- agresja i złośliwość wobec strażników,
- lekceważący stosunek do prawa i jego nagminne łamanie,
- nieprzyznanie się do winy, nieokazanie skruchy, odmowa złożenia wyjaśnień,
- działanie w celu osiągniecia korzyści,
- wykroczenie popełnione z premedytacją.
Funkcjonariusze biorą także pod uwagę: stan rodzinny, majątkowy, wiek, niepełnosprawność i wiedzę sprawcy wykroczenia o przepisach prawa.
Typowym przykładem wykroczenia, na które strażnicy miejscy mogą zareagować w odmienny sposób, jest spożywanie alkoholu w miejscu publicznym. Część funkcjonariuszy skontrolowanych jednostek przyznała, że podejmuje decyzję o nałożeniu mandatu w zależności od zachowania sprawcy – jeżeli przeprosi i wyrazi skruchę, poprzestają na pouczeniu. Innego zdania był jeden z funkcjonariuszy, według którego takie wykroczenie zawsze zasługuje na grzywnę.
– Straż miejska to liczna formacja, która powinna działać w granicach obowiązującego prawa. Kary w formie mandatów i upomnień są działaniami, które ingerują w wolność osobistą obywatela. Dlatego tak ważne jest, by ich przyznawanie było jasno określone i uzasadnione. Decyzje straży miejskiej nie mogą być poddane dobrowolności – mówił Grzegorz Walendzik.
Brak świadomości wagi problemu i nieprawidłowe dokumentowanie wykroczeń
Mimo rozbieżności w stosowaniu kar, tylko w 1/3 jednostek zauważono, że uznaniowe podejście do tych samych wykroczeń naraża straż miejską na zarzut stronniczości, dlatego wprowadzono tam procedury pozwalające to ryzyko minimalizować. W Straży Miejskiej w Kielcach przyjęto, że w przypadku zastosowania środków oddziaływania wychowawczego, strażnik jest bezwzględnie zobowiązany do wylegitymowania sprawcy i do szczegółowego opisu swojej reakcji na jego zachowanie.W notatniku służbowym oraz w systemie wspomagania dowodzenia e-mandat powinny się znaleźć wpisy zawierające dane sprawcy, uzasadnienie zastosowania np. pouczenia oraz powody odstąpienia od nałożenia mandatu bądź skierowania wniosku o ukaranie do sądu.
Tymczasem nieprawidłowe dokumentowanie wykroczeń zakończonych pouczeniem NIK wykryła we wszystkich 12 skontrolowanych jednostkach straży miejskiej. Problem ten dotyczył co najmniej połowy z 30 przypadków badanych przez kontrolerów w każdej jednostce, a w niektórych z nich nawet 100% takich spraw. W konsekwencji nie było możliwe stwierdzenie, co zadecydowało o tym, że funkcjonariusz ukarał sprawcę pouczeniem, a nie grzywną. W 10 z tych jednostek kontrolerzy stwierdzili także braki w formularzach wystawionych mandatów, które pojawiły się w co najmniej 10% spraw, a w niektórych przypadkach we wszystkich. Dodatkowym problemem, który mógł utrudniać egzekucję grzywny była nieczytelność zapisów. W dwóch jednostkach uniemożliwiła zbadanie pełnej próby dokumentacji, odpowiednio w 30% i 43% badanych spraw.
Briefing w kieleckiej Delegaturze był kolejnym z serii briefingów lokalnych organizowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Podczas wydarzeń przedstawiciele NIK prezentują wyniki kontroli szczególnie ważnych dla lokalnych społeczności.
