Poniżej prezentujemy treść tej analizy.
Działalność polegająca na udzielaniu pożyczek o charakterze lichwiarskim jest częstym zjawiskiem w realiach codziennego życia i nie traci na znaczeniu. Lichwiarskie pożyczki, żerujące na biedzie i ludzkich dramatach, a często też na łatwowierności osób starszych lub niedołężnych, pozostają bulwersującym problemem społecznym, szczególnie w dobie pandemii COVID-19, stąd też (częściowe) rozwiązania o charakterze antylichwiarskim pojawiły się w tzw. tarczach antykryzysowych (więcej na ten temat w dalszej części uzasadnienia) Dzieje się tak, pomimo podejmowanych w przeszłości prób zwalczania tego procederu.
Analizowany projekt ma na celu podjęcie kompleksowych i skoordynowanych działań, zarówno na gruncie prawa karnego, jak i przez ingerencję w stosunki cywilnoprawne, ukierunkowanych na zlikwidowanie patologii udzielania pożyczek o charakterze lichwiarskim. w dalszym ciągu występują nadużycia i próby omijania przepisów. Jednym ze wskaźników pozwalających ocenić konieczność interwencji legislacyjnej jest liczba skarg kierowanych przez konsumentów do Rzecznika Finansowego i charakter stwierdzonych nadużyć. Z raportu Rzecznika Finansowego pt. „Kredyty konsumenckie. Bieżące problemy” z grudnia 2018 r. wynika, że: 1) mimo wejścia w życie nowych przepisów instytucje pożyczkowe i banki nadal naliczają kredytobiorcom bardzo wysokie opłaty i prowizje. Choć mieszczą się one w limicie maksymalnych pozaodsetkowych kosztów kredytu (MPKK), trzeba wyraźnie podkreślić, że koszty te są wygórowane, w większości nieadekwatne w stosunku do czynności za jakie zostały naliczone; 2) Rzecznik Finansowy odebrał 4572 wnioski w okresie od 12 października 2015 r. do 22 listopada 2018 r. Rzecznik odnotował również coroczny wzrost liczby takich wniosków.
W 2017 r. było 1506 takich wniosków, podczas gdy w 2018 r. będzie ich już ok. 1730 (według szacunków opartych na danych za 11 miesięcy 2018 r.); 3) na rynku, niezależne od stosowania klauzul abuzywnych lub nieprawidłowych interpretacji przepisów, występują następujące utrwalające się i coraz częściej stosowane sposoby omijania przepisów ustawy o kredycie konsumenckim: a) refinansowanie kredytu udzielonego konsumentowi przez różne podmioty powiązane kapitałowo bądź osobowo, czyli tzw. rolowanie (powoduje ono wzrost zadłużenia w skali geometrycznej), b) sztuczne wydłużanie okresu kredytowania w celu naliczenia wyższych kosztów pozodsetkowych, c) stosowanie wygórowanej opłaty za poręczenie spłaty kredytu, d) stosowanie niewspółmiernego zabezpieczenia spłaty kredytu – umowa kredytu konsumenckiego z przeniesieniem własności nieruchomości, e) nieprawidłowości na etapie czynności windykacyjnych np. straszenie odpowiedzialnością karną, f) nieprawidłowe rozliczenie kosztów pożyczki przy wcześniejszej spłacie pożyczki (zob. Raport Rzecznika Finansowego. Kredyty konsumenckie. Bieżące problemy, https://rf.gov.pl/baza-wiedzy/analizy-i-raporty/ – dostęp z dnia 23 lipca 2021 r.). W projekcie proponuje się zmianę ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.), dalej jako „k.c.”, przez dodanie art. 720 1 –720 5 i art. 724 1 .
Projektowany art. 720 1 k.c. stanowi, iż „Przepis art. 720 § 1 nie wyłącza prawa dającego pożyczkę pieniężną do żądania od biorącego pożyczkę odsetek oraz kosztów pozaodsetkowych, z zachowaniem przepisów poniższych”. W kolejnych projektowanych przepisach k.c. określa się m.in., czym są koszty pozaodsetkowe związane z zawarciem umowy pożyczki pieniężnej, a także ustala się wzór za pomocą, którego wyliczana byłaby maksymalna wysokości tych kosztów.
W zakresie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. z 2019 r. poz. 1083, ze zm.) projekt przewiduje m.in. obniżenie górnego limitu kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego. Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami maksymalna wysokość kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego byłaby nadal wyliczana według tego samego wzoru, jednakże wartości odpowiednio 25% (koszty niezależne od okresu kredytowania) i 30% (koszty uzależnione od okresu kredytowania) zastąpione zostałyby wartościami 10% i 10% (projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim).
W projekcie proponuje się również zmianę ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2439, ze zm.), w rezultacie której niektóre przepisy dotyczące maksymalnej wysokości kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego (np. projektowany art. 36 ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim) odnosiłyby się do umowy kredytu w rozumieniu prawa bankowego lub pożyczki pieniężnej zawieranej z konsumentem także w sytuacji, gdy umowy te nie mogłyby być uznane za umowy o kredyt konsumencki (projektowany art. 78b Prawa bankowego). W projekcie proponuje się również odpowiednie stosowanie dodawanych w Prawie bankowym przepisów do umów pożyczek i umów kredytowych zawieranych przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Ponadto warto wskazać, iż w projekcie zakłada się, że instytucja pożyczkowa mogłaby prowadzić działalność wyłącznie w formie spółki akcyjnej a jej minimalny kapitał zakładowy musiałby wynosić 1 000 000 zł (obecnie dopuszczalną formą jest spółka akcyjna albo spółka z ograniczoną odpowiedzialności, a minimalny kapitał zakładowy wynosić musi 200 000 zł). Poza tym, jak przesądza projektowany art. 59ca ustawy o kredycie konsumenckim: „Środki przeznaczane na udzielanie kredytów konsumenckich przez instytucje pożyczkowe nie mogą pochodzić z działalności polegającej na gromadzeniu środków pieniężnych innych osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, w tym z emisji obligacji lub innych instrumentów dłużnych oraz ze źródeł nieudokumentowanych”. W projekcie proponuje się również wprowadzenie nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad instytucjami pożyczkowymi. Instytucje pożyczkowe zostałyby zobowiązane do wnoszenia wpłat na pokrycie kosztów nadzoru w kwocie nie wyższej niż 0,5% sumy przychodów z działalności kredytowej, nie mniejszej niż 5000 euro (projektowany art. 59do ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim).
Ponadto wprowadzenie nadzoru wiązałoby się m.in. z obowiązkiem przekazywania przez instytucje pożyczkowe Komisji Nadzoru Finansowego kwartalnych i rocznych sprawozdań z działalności w zakresie udzielania kredytu konsumenckiego (projektowanym art. 59dg ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim). Zgodnie z projektowanym art. 59di ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim „W razie stwierdzenia, że instytucja pożyczkowa nie wykonuje obowiązku udzielenia informacji, o którym mowa w art. 59dg ust. 1 lub art. 59dh ust. 1 pkt 1, albo wykonuje ten obowiązek nieprawidłowo, nie wykonała w wyznaczonym terminie zaleceń, o których mowa w art. 59dh ust. 1 pkt 2, a także w razie stwierdzenia, że działalność instytucji pożyczkowej, w tym również prowadzona z udziałem pośrednika kredytowego, jest wykonywana z naruszeniem ustawy lub wbrew warunkom określonym w ustawie, Komisja Nadzoru Finansowego może: 1) nałożyć na członka zarządu instytucji pożyczkowej bezpośrednio odpowiedzialnego za stwierdzone nieprawidłowości karę pieniężną w wysokości do 150 000 zł; 2) nałożyć na instytucję pożyczkową karę pieniężną w wysokości do 15 000 000 zł; 3) wystąpić do właściwego organu instytucji pożyczkowej z wnioskiem o odwołanie członka zarządu, o którym mowa w pkt 1; 4) zawiesić w czynnościach członka zarządu, o którym mowa w pkt 1, do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku, o którym mowa w pkt 3; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu z podejmowania decyzji w zakresie praw i obowiązków majątkowych tego podmiotu; 5) wykreślić instytucję pożyczkową z rejestru instytucji pożyczkowych oraz jeżeli jest wpisana jednocześnie do rejestru pośredników kredytu konsumenckiego – także z tego rejestru”.
Oprócz tego w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805), dalej jako „k.p.c.”, zaproponowano m.in. wprowadzenie dodatkowego wymogu, aby oświadczenie dłużnika o poddaniu się egzekucji złożone w odrębnym akcie notarialnym, zawierało wskazanie stosunku prawnego, w związku z którym dłużnik poddaje się egzekucji, datę powstania zobowiązania dłużnika, jego treść, a w przypadku zobowiązań z umów wzajemnych – dodatkowo świadczenie wierzyciela z terminem jego wykonania.
Ponadto zgodnie z projektowanym art. 777 § 2 1 k.p.c. w przypadku gdy „oświadczenie o poddaniu się egzekucji jest składane w celu zabezpieczenia roszczeń wynikających z zawarcia przez osobę fizyczną umowy pożyczki niepozostającej w bezpośrednim związku z działalnością gospodarczą lub zawodową prowadzoną przez tę osobę albo z zawarcia przez tę osobę innej umowy, do której przepisy o pożyczce stosuje się odpowiednio, wysokość sumy pieniężnej, do której dłużnik poddaje się egzekucji, nie może przekraczać sumy wartości przedmiotu pożyczki powiększonej o odsetki maksymalne obliczone bezpośrednio od tej kwoty za okres, na który została udzielona pożyczka, odsetek maksymalnych za opóźnienie obliczonych od kwoty pożyczki za okres do 6 miesięcy oraz maksymalnej wysokości kosztów pozaodsetkowych przewidzianych w ustawie”.
Poza tym projekt zakłada wprowadzenie definicji kosztów innych niż odsetki w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2345, ze zm.).
Zgodnie z uzasadnieniem celem projektu jest „podjęcie kompleksowych i skoordynowanych działań, zarówno na gruncie prawa karnego, jak i przez ingerencję w stosunki cywilnoprawne, ukierunkowanych na zlikwidowanie patologii udzielania pożyczek o charakterze lichwiarskim”.
Z prawnego punktu widzenia w kontekście takich rozwiązań jak np. obniżenie górnego limitu kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego czy określenie maksymalnej wysokości kosztów pozaodsetkowych dla umowy pożyczki pieniężnej zawieranej z osobą fizyczną i niezwiązanej bezpośrednio z działalnością gospodarczą lub zawodową tej osoby mogą być podnoszone zarzuty dotyczące zgodności proponowanych regulacji z konstytucyjną zasadą swobody umów (art. 22 i art. 31 Konstytucji) oraz zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Jednak należy zaznaczyć, że żadna z tych zasad nie ma charakteru absolutnego.
W naszej ocenie należy dokładnie przeanalizować projekt ustawy pod kątem legislacyjnym i zgodności z konstytucja, szczególnie biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności w przypadku interwencji legislacyjnej w tak podstawowe prawo obywatelskie jak wolność czy swoboda prowadzenia działalności gospodarczej.
Analiza badawcza i prawna powstała na potrzeby ,,Regionalne Obserwatorium Legislacyjne”, w ramach programu Rządowego Programu Organizacji Obywatelskich na lata 2018 – 2030 sfinansowanego ze środków Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego.
